国内对于无人机的（de）法律法（fǎ）规规定其（qí）实是个“零”，目前散落的关于无人机的（de）“法规”基本上是由“国（guó）务院政策意（yì）见”、“民航总局规（guī）范性文件”、“国家空管委文件”构（gòu）成。从检索情况来看，虽然很难穷尽（jìn），但我们至少可以作如下一些总结。

    1.无（wú）人机相（xiàng）关主管部门的确定

   法（fǎ）律反映的是（shì）社会管理，我们可以从法（fǎ）规立法机构或法（fǎ）规（guī）授（shòu）权管理情况得知相关（guān）领域（yù）的主管部（bù）门。民航总局（jú）2009年颁布的《民用无人机空中交通（tōng）管（guǎn）理办法（fǎ）》明（míng）确（què）了“民用无人机（jī）活动及其空中交通管理应当遵守相关法规和规定，其中包括（kuò）《中华人民共和国民用航空法（fǎ）》、《中华（huá）人（rén）民共和国飞行基本规则》、《通用航（háng）空飞行管制条例》及民（mín）航局规章等”，说明至少（shǎo）“立法”层面已经（jīng）确认无人机是航空器（qì）的（de）一类。因此，无人机（jī）在管（guǎn）理上，同样须接受（shòu）（1）国务院、中央军委空（kōng）中交通管制委员会（即国家（jiā）空（kōng）管委，空域管（guǎn）制最（zuì）高机构）；（2）中国民（mín）用航（háng）空总局及各（gè）地区管理局的管理（lǐ）。

    当然（rán）在（zài）细分领域，无人机亦受到其他相关主（zhǔ）管部门的管理，如在农（nóng）业植保领域（yù）受到农业主管部门的管理，测绘（huì）则（zé）受到测（cè）绘单位的管理（lǐ），电力巡检则受到国家电网（wǎng）等有关（guān）单位（wèi）的管理。值得一提（tí）的是（shì），中国航空器拥有者及（jí）驾（jià）驶（shǐ）员协会(AOPA)于2004年8月17日成（chéng）立，是中（zhōng）国民用航空局主管的全国性的行业协会,其下设立了无人机专业委员会，在无（wú）人机领域内（nèi）提供咨询。无人（rén）机主管（guǎn）部门（mén）的确定（dìng），能够为无人机创业者日后寻求政策（cè）支持时提供有益（yì）的方（fāng）向指引（yǐn）。

    2.关于（yú）法规（guī）效力等级

    我们不难发现，直（zhí）接和无人机相关的法规基本上都是由民航（háng）总（zǒng）局（jú）制（zhì）定的，2008年3月（yuè），民航总局由国务院直属（shǔ）机（jī）构改制（zhì）为部（bù）委管理的国（guó）家局，归交通运输部管理，说明民航总局已丧失了制定行政（zhèng）规章的立（lì）法资格（gé），其颁（bān）布的文（wén）件只能作为（wéi）规范性文件，严格来说不是法律法（fǎ）规和行政法规，不（bú）具有普遍（biàn）约束力。与此（cǐ）同（tóng）时，政（zhèng）策性文件也大量出现，包（bāo）括新兴产业（yè）支持，低空管理等，但政策性文件只能指明国家政策方（fāng）向，不能（néng）为（wéi）无人机行业的发展（zhǎn）提供明确（què）的法律支持（chí）。虽然无人机（jī）可以作为航空器（qì）管理，但是（shì）基于无人机适用于不同（tóng）的领域（yù），其本身（shēn）规格标准又不完（wán）全一致（zhì），原（yuán）航空器管理（lǐ）法规很难驾驭无人（rén）机的发展（zhǎn）要求。

    3.无（wú）人机管理（lǐ）的凌（líng）乱期

不论是国家大政方针，还是从国家现行规范性文件以及立法动态来看，国家并非（fēi）默认无人机行业（yè）发展，而是正（zhèng）面（miàn）鼓励其（qí）发（fā）展。但是在鼓励的同时，国家立法又（yòu）是让（ràng）人看得不甚明白，比如说（shuō）无人机是否适用国籍（jí）或权（quán）利（lì）登（dēng）记、无人机飞行适航管理（lǐ）、飞行员（操纵员）资（zī）格审核（hé）、低空空域（yù）管理，都处于混（hún）沌未明的状态。但是（shì），古（gǔ）语（yǔ）有云（yún）“时势造英雄”，互联网思维下的细分市场，提倡的是（shì）一种商业模式，占据的是（shì）风口思维，在市场（chǎng）导向已现（xiàn）的前提（tí）下，剩下是就是创业者们如何开（kāi）拓商业模式，占据无人机细分市场的最好时机了。因（yīn）此，对于（yú）无人（rén）机行业来说（shuō），这是（shì）一个最坏的（de）时代，更是一个最（zuì）好的时（shí）代。

    无人机创业者应考虑的几个法律要点

    1.空域限制法律问（wèn）题

    国家领空事关主权（quán）问题，因此，国家对于空域管（guǎn）制是非（fēi）常严格（gé）的并（bìng）进行（háng）统一管理。根据《中华人民共和（hé）国（guó）飞行（háng）基本规则》规定，空（kōng）域通常划分（fèn）为（wéi）机场（chǎng）飞行空域、航（háng）路、航线、空中禁区、空（kōng）中（zhōng）限制（zhì）区和（hé）空（kōng）中危险区等（děng）。国家重要的政治、经济、军事目标上（shàng）空，可以划（huá）设空中禁区；位（wèi）于航路、航线附近的军事要地（dì）、兵器试验场上空和航空兵部队、飞行院校等航空（kōng）单（dān）位的（de）机场飞行空域，可以划（huá）设空中限制区；射（shè）击场或者发（fā）射场等（děng），根（gēn）据其（qí）射向、射高、范围，可以在（zài）上空划设空中危险区。

    同（tóng）时（shí），军（jun1）用或民用机场（chǎng）还存在净空保（bǎo）护（hù）区域，如《浙江省民用机场管理（lǐ）办法》就（jiù）规定了（le）不得在机场净（jìng）空（kōng）范围内升（shēng）放无人驾驶的自由气（qì）球、系留（liú）气球、风筝、孔明灯或者其他升空物体。《通用航空飞行任务（wù）审批（pī）与（yǔ）管理规定》明确“无人驾（jià）驶的航空（kōng）器，不允（yǔn）许在（zài）国家重要目（mù）标和国家重（chóng）大（dà）活（huó）动场所上空从事通用航空（kōng）飞行”。另（lìng）外，除（chú）了平面空域（yù）限制外，在垂直空域内，无人机的（de）飞行高度也存在一定限（xiàn）制，重量小于等于7公斤的微型（xíng）无人机，飞行范围在（zài）目视（shì）视距内半径500米、相（xiàng）对高度（dù）低于120米范围内，无须证照（zhào）管理，但应（yīng）尽可（kě）能（néng）避（bì）免遥控飞（fēi）机进入过高空域。正在征求意见中的《低（dī）空空域使用管理规定（试行）》拟规定，低空空域原（yuán）则上是指（zhǐ）全国范围内真（zhēn）高1000米（含（hán））以下区域。

    在空域（yù）限制区域，任（rèn）何（hé）航（háng）空（kōng）器，包（bāo）括无人机的起（qǐ）降飞行（háng）都会（huì）受（shòu）到（dào）严格的（de）禁止（zhǐ）或限制，若有（yǒu）违反（fǎn）的需要承（chéng）担相应的法律责任。2013年（nián）年底，北京某航（háng）空科技公司3名（míng）员工操（cāo）控（kòng）无人（rén）机“黑飞”航拍测绘（huì），为（wéi）防止无人机进入北京空中（zhōng）禁区（qū），空军（jun1）部（bù）队动用了武装（zhuāng）飞机击落无人机，后3名当事人被检方以“过失以危险方（fāng）法危害公共安（ān）全罪”起诉。2015年年（nián）初，无人机企业大疆生（shēng）产（chǎn）的一（yī）架无人机在未经授（shòu）权的情况下降落在了白（bái）宫的草坪（píng）上（shàng），引起了白宫的（de）恐慌（huāng）。

    越来越多（duō）的无人机制造商（shāng）开始为无人机植入“禁飞区”概念，即在无人（rén）机固件机载计算机GPS模块出厂设置（zhì）禁（jìn）飞区，无人机飞（fēi）抵禁飞区边缘时会自动停止进入并（bìng）折（shé）返。无人机（jī）企业（yè）也可（kě）以在无人机操（cāo）纵端设（shè）置禁飞提（tí）示，提示（shì）无人机操纵者及时作出航线变（biàn）更。这（zhè）就要求无（wú）人机企业应根据无人机产品销售终端（duān）地区情况，了解（jiě）禁飞区区（qū）域并进行相应设置。

    当然，基于国家空域可（kě）能（néng）涉及到军事机（jī）密（mì），企业不（bú）可能取得军事禁飞区（qū）的（de）数据（jù），因此，禁（jìn）飞区的设置应当在负面清单之上，再设置（zhì）一个正面清（qīng）单，即直接限定无（wú）人机（jī）的适航空域在水平和垂直（zhí）领域的活动范（fàn）围。同时，国家立法在放开低空空域的前提下，应当进一步（bù）明确不同类型的无（wú）人机在不同空域的飞（fēi）行高度限制。

    2.无人机适航法律问（wèn）题

    适航管理即无人机飞行资质问题。根据民用航空法，航空器（qì）及其发动机（jī）、螺旋桨（jiǎng）和民用航空器上设备（bèi），应当向国务院民（mín）用航空主（zhǔ）管部门（mén）申请领取型号合格证（zhèng）书，并取（qǔ）得适航证书，方可飞行。另外（wài），从事通用（yòng）航空活动（dòng）的（de）应当具（jù）备通用航空经营许可证，例如通用航空中（zhōng）的空（kōng）中拍照（即（jí）指（zhǐ）在航空器(飞机、直升（shēng）机、飞艇等)上使用摄影（yǐng）机（jī）、摄像机、照相机等，为（wéi）影（yǐng）视制（zhì）作、新闻报道、比赛转播拍摄空中（zhōng）影像资料的飞行（háng）活动）。根据《非经（jīng）营性通用（yòng）航空登（dēng）记管理规定》，对（duì）于超轻（qīng）型飞行器的，不要求其具有国籍登（dēng）记证和适航（háng）证，航（háng）空人员也无执照要求。但目前的困境在于（yú），无人机行业其实涉及到经（jīng）营性（xìng）和（hé）非（fēi）经营性两类情况，到底应当适用何种（zhǒng）审批（pī）无章可循。关于无人机驾控人员的资质（zhì）问题目前亦无统一的规定。

    《通用航空（kōng）飞（fēi）行管（guǎn）制条例》规定，从事通用航空（kōng）飞行（háng）活动的单位、个人（rén）实施（shī）飞行前，应当（dāng）向当（dāng）地飞行管（guǎn）制部门提出（chū）飞行计划申请，按照批（pī）准（zhǔn）权（quán）限，经批准后方可实施。飞行（háng）计（jì）划申（shēn）请应当在（zài）拟飞行前1天15时前提出；飞行管（guǎn）制部门应（yīng）当在拟飞（fēi）行（háng）前1天21时前作出批准或者（zhě）不予（yǔ）批准的决定，并通知申请人。

    无人（rén）机应当（dāng）适用通用航空规则自无异议，但是无人机基（jī）于其“无人”的特点（diǎn），很难完（wán）全适应通用航（háng）空规则。《民用无人驾驶航空（kōng）器（qì）系统驾驶员（yuán）管（guǎn）理（lǐ）暂行规定》目前（qián）也只是（shì）暂行的规定，其（qí）对于无人机（jī）的分类，目前主要（yào）限定在重（chóng）量方（fāng）面，但至少该（gāi）规（guī）定（dìng）给无人（rén）机运（yùn）行提供了良好的方向，无人机创业企业（yè）应（yīng）当重点予（yǔ）以消化。创业企业应当（dāng）在无人机投入商用之前，向主（zhǔ）管（guǎn）部门明确无人机应用场景，并作好咨询工（gōng）作，明确（què）合法合规性。

    3.无人机安全责任

    无人机的驾驶脱离地面，游翱于（yú）天空，其有可能对建筑（zhù）物、构（gòu）筑物（wù）设施设备（bèi）以及（jí）人的（de）生命财（cái）产造成危害（hài）。我国《侵权责（zé）任法》规定“民用航空器造成他人损害（hài）的，民用航空（kōng）器的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因受害人故意造成的，不承担责任（rèn）”，说明若（ruò）无人机的侵权责任（rèn）是严格责任（rèn），即高度（dù）危（wēi）险责任（rèn），一旦发生（shēng）损害，则应承担（dān）赔偿责任，且只有在“受害（hài）人故意”的一种情况（kuàng）下才能够免责，这无疑对无人机的安全适航责任提出了非常高（gāo）的要求（qiú）。

    4.无（wú）人（rén）机和隐私权

    谷歌街景无数（shù）次游走在触碰民（mín）众（zhòng）隐私（sī）的道德边（biān）缘，其拍摄的（de）台湾裸（luǒ）女照（zhào）、伦敦裸童（tóng）正面（miàn）照（zhào）等涉及个（gè）人隐私的照片（piàn）把它（tā）推向了舆论的风口浪尖，甚至使谷歌面临违反法律的风险。2013年国家测绘地理（lǐ）信（xìn）息局办（bàn）公室《关于街景影（yǐng）像地（dì）图采集（jí）制作（zuò）活动有关政策问题的（de）批复》明确“编制形（xíng）成的实景地图，应（yīng）按照规定送测绘地理信息（xī）行政（zhèng）主管（guǎn）部门进（jìn）行地（dì）图（tú）审核，经审核批准（zhǔn）取（qǔ）得审图号后方可（kě）公（gōng）开使用”。无人（rén）机基于其得天独厚的优势（shì），在信（xìn）息采（cǎi）集上能力超群，但也（yě）会涉（shè）及到个人或商业隐私问（wèn）题。很（hěn）多驾控者（zhě）操纵无人机拍（pāi）摄照（zhào）片，有意（yì）或无意（yì）间会侵犯（fàn）到他人（rén）或其它商事主体的个（gè）人隐私或商业秘密。

    因（yīn）此，无人机企业在（zài）展开摄影服务同时，应当同（tóng）时作（zuò）好（hǎo）侦测工作，通（tōng）过技（jì）术或人力进行“马赛克”，对人脸、门牌、车牌等（děng）进行糊化（huà）处理。

    汽车刚被发明出来的时候，有法律要求汽车速度不（bú）能超过马车。显然无人机市（shì）场目前（qián）也到达了这（zhè）个尴尬的（de）风口，无人机“黑飞（fēi）”乱（luàn）象层出不穷，归结（jié）到最终，依然是法规的（de）不明朗，行业没有（yǒu）法（fǎ）律支撑。无人机行业（yè）急待（dài）无（wú）人（rén）机（jī）航空器的分类分级，同时进（jìn）行低空（kōng）空域使用改革，这样（yàng）才（cái）能（néng）促进无人机行业的大（dà）发（fā）展。

    创业（yè）者在一门（mén）心思占据风口（kǒu）开（kāi）发无人机产品，抢占无人机细分领域的同时，应当时（shí）刻关注（zhù）无人机业内立法动态，并保持（chí）和主管部（bù）门的有效沟通，并确保（bǎo）防止触碰法律底线（xiàn），争取政策红利在（zài）第一时间的商业释放。

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